Norme comparative privind procedura de examinare şi avizare a actelor normative (II)

În ceea ce priveşte procedura de examinare şi avizare în alte ţări de tradiţie romano-germanică din Uniunea Europeană (Pentru dezvoltări a se vedea Sorin Popescu, Victoria Ţăndăreanu – Probleme actuale ale tehnicii legislative. Lucrare apărută sub egida Consiliului Legislativ, Bucureşti, Lumina Lex, 2003, p.38-43), ea este foarte asemănătoare cu cea din România. Astfel, în Belgia, se cer îndeplinite anumite formalităţi înainte de depunerea proiectelor la Parlament: avizul Consiliului de Stat, consultarea sindicatelor sau diferitele forme de colaborare impuse prin Legea specială privind reformele instituţionale, din 8 august 1980. Nerespectarea acestor formalităţi antrenează anularea actului aprobat, iar Consiliul de Stat poate să refuze examinarea textelor în cazul cărora formalităţile citate nu au fost îndeplinite. Pentru avizarea proiectelor se face apel la Consiliul de Stat în calitatea sa de „consilier juridic al guvernului şi al adunărilor legislative”. El întocmeşte avize care contribuie la securitatea juridică, deoarece acestea se referă la probleme precum respectarea competenţelor, armonia textului cu dreptul pozitiv existent, coerenţa sa internă. Secţia de legislaţie a Consiliului de Stat furnizează avize care nu au caracter obligatoriu, iar autoritatea care le primeşte este liberă să le urmeze sau nu, dând explicaţii, la nevoie, în Expunerea de motive sau în Raportul către Rege ori, după caz, către Guvern sau către Colegiu. Publicarea acestor din urmă documente implică, de asemenea, avizul Consiliului de Stat, cei interesaţi au astfel posibilitatea de a face o apreciere justă a ansamblului argumentelor de drept expuse. Consiliul de Stat se pronunţă asupra textului tuturor proiectelor sau propunerilor de legi, de decrete şi de ordonanţe sau de amendamente la aceste proiecte şi propuneri, în legătură cu care este sesizat de către miniştri, de către preşedintele Senatului, al Camerei Reprezentanţilor, al unuia din Consiliile Comunităţii sau Regiunii, a comisiei comunitare franceze sau a Adunării reunite.

În Franţa, atunci când urmează să se delibereze asupra unui text în Consiliul de Miniştri (proiect de lege, de ordonanţă, de decret cu caracter normativ), primul-ministru, prin Secretariatul General al Guvernului, este singurul abilitat să sesizeze Consiliul de Stat şi să urmărească respectarea procedurii. Trimiterea textului la Consiliul de Stat nu poate avea loc dacă nu au fost obţinute avizele prealabile obligatorii (de la Consiliul Economic şi Social pentru proiectele cu caracter economic şi social, cu excepţia celor financiare, de la comisiile tehnice paritare etc.). După caz, consultarea Consiliului de Stat este obligatorie sau facultativă pentru Guvern. În mod aproape constant, legile prevăd că măsurile necesare pentru aplicarea lor vor fi luate prin „decret en Conseil d’Etat” [„decrete avizate de Consiliul de Stat”], formulă care implică obligaţia de a consulta Consiliul de Stat. În aceeaşi situaţie sunt textele normative întâlnite în alte materii decât cele care ţin de lege care pot fi modificate doar prin „decret en Conseil d’Etat”. În plus, decretele care modifică textele normative posterioare Constituţiei din 1958 trebuie, în prealabil, să fie examinate de Consiliul Constituţional ce trebuie să decidă asupra lor. Pentru aceste cazuri de solicitare obligatorie de aviz, proiectul va purta viza „le Conseil d’Etat entendu” [„consultat (avizat de) Consiliul de Stat”]. În afara acestor două situaţii, Guvernul are dreptul să aprecieze dacă trebuie să ceară sau nu avizul Consiliului de Stat (consultarea facultativă) şi, dacă o va face, va insera formula: „vu l’avis du Conseil d’Etat” [„având în vedere avizul Consiliului de Stat”]. Avizele Consiliului de Stat sunt consultative, ele nu obligă Guvernul să le urmeze, decât cu câteva excepţii (ex: dizolvarea unor sindicate mixte, luarea în posesie imediată a unor terenuri prin expropriere, crearea, modificarea sau suprimarea unei congregaţii etc.). În aceste situaţii în care un decret nu poate fi aprobat decât pe baza unui aviz conform al Consiliului de Stat, formula este: „sur l’avis conforme du Conseil d’Etat”.

Deoarece cele mai multe legi au la bază iniţiative ale Guvernului federal, îi revine Ministerului justiţiei din Germania competenţa de a face controlul de legalitate (Manual de tehnică legislativă, p.2 şi urm.). Acest lucru este stabilit prin § 46 şi § 42 alin. 4, § 62 alin. 2 teza 1, § 72 alin. 3 din Regulamentul Comun al Ministerelor Federale – RCMF (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien – GGO). Acesta se completează cu dreptul ministrului justiţiei din Germania de a formula obiecţiuni, în cabinet, faţă de proiectele de lege sau ordonanţă, pe motiv de incompatibilitate cu normele în vigoare (§ 26 alin. 2 din Regulamentul de ordine interioară a Guvernului federal – ROIGF / Geschäftsordnung der Bundesregierung – GOBReg (Regulamentul Guvernului federal din 11 mai 1951, republicată pe 21 noiembrie 2002 ). Ministerul justiţiei din Germania, prin funcţia pe care o are, de realizare a controlului de legalitate, asigură asistenţa pentru activităţile legislative ale ministerelor federale. Ministerul justiţiei din Germania verifică: – înainte de decizia cabinetului: proiectele de lege ale guvernului federal, – înainte de decizia cabinetului: ordonanţele guvernului federal, – înaintea emiterii ordinelor ministerelor federale, – înaintea emiterii normelor altor instituţii, abilitate în acest sens printr-o subdelegare. În timpul procedurii parlamentare, Ministerul justiţiei din Germania poate fi solicitat să efectueze verificări: – de către compartimentul competent: pentru verificarea propunerilor Consiliului Federal (Bundesrat) în cadrul pregătirii unui punct de vedere sau a răspunsului guvernului federal la un punct de vedere, precum şi pentru verificarea variantelor de formulare în scopul discutării în comisia de specialitate a Parlamentului Germaniei, precum şi – de către fracţiunile Guvernului: pentru verificarea cererilor de modificare sau a recomandărilor pe marginea deciziilor. Verificarea pe care o face Ministerul justiţiei din Germania este un control de legalitate, adică proiectul legislativ este verificat în ceea ce priveşte sistematica şi forma sa, având în vedere întreaga legislaţie. Aşadar, trebuie stabilit dacă actul normativ, în forma în care a fost propus, este necesar pentru atingerea obiectivului pe care îl enunţă. Cea mai mare atenţie se acordă compatibilităţii proiectului cu dreptul superior (aşa numita „verificare pe verticală a conformităţii actului”). Verificarea este concentrată pe următoarele aspecte: – constituţionalitate, – compatibilitatea cu dreptul european, precum şi – compatibilitatea cu dreptul internaţional, în special cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului a Naţiunilor Unite şi cu Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în măsura în care există o tangenţă evidentă cu acestea, dacă compartimentul responsabil cu elaborarea proiectului a formulat o întrebare în acest sens sau în funcţie de conţinutul expunerii de motive. În urma verificărilor trebuie să reiasă şi că dispoziţiile propuse se încadrează, fără nici un fel de ambiguităţi, în sistemul de legi existent (aşa numita „verificare pe orizontală a conformităţii actului”). De asemenea, în timpul verificării, trebuie urmărită tot timpul respectarea cerinţelor de formă şi structură (tehnică legislativă), spre exemplu în ceea ce priveşte titlurile, formulele introductive, modul de citare, dispoziţiile care modifică alte prevederi, dispoziţiile referitoare la intrarea în vigoare a actului normativ. De asemenea, normele mai sunt verificate şi în ceea ce priveşte corectitudinea din punct de vedere gramatical, precum şi comprehensibilitatea.

În Luxemburg, Consiliul de Stat elaborează avize cu privire la toate proiectele şi propunerile de legi, precum şi modificări ale acestora, înainte de votul Parlamentului. Avizul Consiliului de Stat este, de asemenea, necesar pentru toate proiectele de regulamente ale Marelui Duce şi pentru amendamentele acestora, cu excepţia cazurilor de urgenţă evaluate de Marele Duce. Înainte de a prezenta Consiliului de Stat un proiect de lege sau de regulament, Guvernul poate solicita opinia sa asupra principiului general de drept. Consiliul de Stat se pronunţă atât pe fondul, cât şi pe forma textelor care-i sunt transmise. În cazul în care el consideră că un text este contrar Constituţiei, tratatelor internaţionale, precum şi principiilor generale de drept, acesta este obligat prin legea sa organică să le menţioneze în avizul său. Avizul Consiliului de Stat este împărţit în două părţi: prima se referă la considerente generale privind oportunitatea politică şi problemele juridice inerente proiectului sau propunerii avute în vedere, al doilea, pe lângă examinarea titlului proiectului de lege şi a preambulului proiectelor de reglementări, cuprinde examinarea fiecărui articol. În această a doua parte, Consiliul de Stat elaborează în mod regulat propuneri pentru a răspunde observaţiilor sale. În cazul în care consideră necesar, el trebuie să anexeze la avizul său o nouă versiune a proiectului sau a propunerii care include aceste texte propuse. Astfel, rolul Consiliului de Stat nu se limitează să emită observaţii critice, ci îşi propune să ofere, în măsura în care este posibil, soluţii care să contribuie la îmbunătăţirea calităţii redacţionale şi juridice a actelor normative. [Marc Besch – Élaboration, rédaction et accessibilité des actes normatifs au Luxembourg, în „Le contrôle de la qualité rédactionnelle de la législation dans un contexte multilingue: 18e séminaire sur la qualité de la législation 20 septembre 2013” (http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/seminars/20130920_besch_speech.pdf)] În general, procedura de examinare şi avizare în ţările de tradiţie romano-germanică din Uniunea Europeană are în vedere mai ales: conformitatea cu prevederile Constituţiei şi ale legilor în vigoare; armonizarea cu legislaţia Uniunii Europene; conformitatea cu tratatele internaţionale, în special cu prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului; modalităţile de aplicare; delegările în materie de legislaţie; forma juridică, claritatea şi precizia.

Aceste verificări finale se fac de către departamente din Ministerul Justiţiei, de organisme specializate (de tipul Consiliului Legislativ sau Consiliului de Stat) şi de diferite direcţii ori comisii din cadrul Parlamentului. Pentru ca această practică să fie respectată, s-a instituit obligativitatea stabilirii unui „certificat de conformitate” ce atestă verificările, precum şi eliminarea elementelor neconforme sau menţinerea lor din raţiuni motivate în mod expres. Absenţa unui astfel de aviz poate fi invocată pentru a împiedica transmiterea proiectului la Guvern sau la Parlament. (Expert media Florin FĂINIŞI)