Norme comparative privind procedura de examinare şi avizare a actelor normative (I)

Încă din prima jumătate a secolului al XIX-lea, în diverse ţări europene s-a resimţit nevoia ca Parlamentul să fie ajutat, în opera sa de legiferare, de organisme alcătuite din specialişti recunoscuţi îndeosebi în ceea ce suntem obişnuiţi astăzi să numim „tehnică legislativă”. Aceste organisme (Pentru dezvoltări, a se vedea Valer Dorneanu, Sorin Popescu, Ilariu Mrejeru, Victoria Ţăndăreanu, Tudor Prelipceanu – Consiliul Legislativ: Tradiţie şi modernitate: 1926-2001, Bucureşti, Editura Lumina Lex, p.157-194), special create, au ca principală atribuţie, fie întocmirea proiectelor de legi şi alte acte normative, potrivit indicaţiilor ce li s-ar da de către Guvern, fie revederea acestor proiecte înainte ca ele să fie prezentate Parlamentului ori Guvernului spre adoptare, fie ambele aceste sarcini. Un astfel de organ poartă, în mod obişnuit, denumirea de Consiliu de Stat, dar şi de Consiliu Legislativ sau Consiliu Naţional.
Sub denumirea de Consiliu de Stat fiinţează instituţii cu atribuţii diferite: a) În unele ţări, Consiliul de Stat este organul care deţine o mare parte din puterea executivă sau este un auxiliar al acestei puteri. Este cazul Consiliilor de Stat din unele ţări scandinave (Finlanda şi Norvegia) care n-au atribuţii legislative, ele confundându-se aici până la un anumit punct cu Consiliile de Miniştri sau cu consiliile private ale suveranilor acelor ţări. b) În câteva ţări, Consiliul de Stat este însăşi adunarea însărcinată cu alcătuirea legilor sau una dintre adunările ce constituie ramura legislativă a organizării statului, ca în ţări extraeuropene precum India, Noua Zeelandă etc. c) În alte ţări din Europa (Belgia, Franţa, Grecia, Italia, Olanda, Turcia), dar şi de pe alte continente (Algeria, Columbia, Egipt, Liban, Senegal, Tunisia), Consiliul de Stat este o instituţie care are atribuţii în domeniul legislativ, câteodată chiar foarte pronunţate, dar şi, de multe ori, atribuţii jurisdicţionale în materia contenciosului administrativ. d) În sfârşit, există şi Consilii de Stat cu atribuţii exclusiv consultative: este cazul celui din Spania şi, după o recentă reformă, a celui din Luxemburg. Consiliul de Stat din Luxemburg a fost creat în 1856 şi mai recent (1996) a rămas doar cu funcţia consultativă ca urmare a unei decizii a Curţii Europene a Drepturilor Omului care-i reproşase de a fi amestecat prea mult funcţiile consultative cu cele de contencios (Jean Massot, Thierry Girardot – Le Conseil d’Etat, Paris, La documentation Française, 1999, p.55). Prototipul unui asemenea organ, în sensul accepţiunii sale moderne, îl găsim în Consiliul de Stat din Franţa (înfiinţat în 1799), cel care a servit, în multe privinţe, ca model Consiliilor de Stat sau Consiliilor Legislative create, cu structură şi atribuţii întrucâtva variate, în cele mai multe din statele vechiului continent. Ţările având Consilii de Stat – acest termen este cel mai frecvent utilizat – au fost înzestrate cu instituţii care cumulează, ca şi Consiliul de Stat francez, funcţiile de consilier al Guvernului şi de jurisdicţie administrativă.
Consiliul Legislativ din România, instituţionalizat prin prevederile art.79 din Constituţie şi ale Legii nr.73/1993, a fost imperios necesar în condiţiile în care tânărul nostru stat de drept trebuia să realizeze o reformă totală a legislaţiei, să edifice practic un nou ansamblu legislativ. Potrivit legii sale de organizare şi funcţionare (Legea nr.73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, publicată în Monitorul Oficial nr.260 din 5 noiembrie 1993 şi republicată în Monitorul Oficial nr.1122 din 29 noiembrie 2004), Consiliul Legislativ are ca atribuţie de bază să asigure sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii. Examinând şi avizând proiectele actelor normative, acest organism are în vedere concordanţa viitoarelor legi cu Constituţia, cu ansamblul sistemului nostru legislativ şi cu principiile statului de drept, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor, prevenirea paralelismelor şi, deopotrivă, respectarea normelor de tehnică legislativă. Dar până a ajunge să fie examinat de Consiliul Legislativ, o propunere legislativă, un proiect de lege, un proiect de ordonanţă sau de hotărâre a Guvernului au de străbătut mai multe etape, fiind supuse mai multor avizări.
Astfel, potrivit art.9 alin.(1) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării.
Pentru Guvern, procedura de avizare a proiectelor de acte normative este stabilită în detaliu în Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Prin grija autorităţii publice iniţiatoare, în aceeaşi zi în care au fost înaintate către Secretariatul General al Guvernului, proiectele de acte normative sunt transmise şi instituţiilor ce urmează să avizeze proiectul: Ministerul Finanţelor Publice, Departamentul pentru Afaceri Europene, sau, după caz, Ministerul Justiţiei, care au obligaţia transmiterii unui punct de vedere iniţiatorului numai în urma sesizării unor probleme de fond din aria proprie de compe-tenţă. După finalizarea procesului de avizare interministerială a proiectului de act normativ, forma finală însoţită, dacă este cazul, de observaţiile instituţiilor avizatoare şi de nota justificativă privind nepreluarea acestora se transmite, prin grija iniţiatorilor, Curţii de Conturi a României, Consiliului Concurenţei, Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Consiliului Economic şi Social şi/sau Consiliului Superior al Magistraturii, după caz, în vederea obţinerii avizelor, dacă obţinerea acestora este obligatorie, conform dispoziţiilor legale în vigoare. După obţinerea avizelor acestor instituţii, iniţiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului, în original, forma finală a proiectului de act normativ, însoţit de eventualele observaţii şi propuneri ale tuturor instituţiilor avizatoare, precum şi de nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea acestora, dacă este cazul. Secretariatul General al Guvernului solicită de îndată avizul Consiliului Legislativ, ce urmează să fie emis potrivit legii şi apoi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului având obligatoriu acest aviz. În plus, proiectele de ordonanţă de urgenţă sunt avizate de către Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul din punctul de vedere al oportunităţii promovării acestora şi din punctul de vedere al încadrării în domeniile pentru care Guvernul este abilitat să emită ordonanţe. În situaţia în care avizul primit de la Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul este negativ, proiectul de ordonanţă de urgenţă va putea fi refăcut sub forma unui proiect de lege şi va fi promovat ca atare, cu îndeplinirea tuturor procedurilor prevăzute în Hotărârea Guvernului nr.561/2009.
Pentru Parlament, art.74 al Constituţiei României stabileşte că în afara Guvernului, iniţiativa legislativă aparţine deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Deputaţii, senatorii şi cetăţenii care exercită dreptul la iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi, care se depun la Camera competentă să le adopte ca primă Cameră sesizată. În cazul propunerilor legislative care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei sesizate va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, iar punctul de vedere al Guvernului poate conţine şi amendamente. Totodată, preşedintele Biroului Permanent al Camerei solicită avizul Consiliului Legislativ.
În cazul propunerilor legislative iniţiate de cetăţeni, preşedintele Camerei sesizate, înainte de comunicarea acestor propuneri către senatori sau deputaţi şi de sesizarea în fond a comisiei permanente competente, va solicita Curţii Constituţionale verificarea îndeplinirii condiţiilor constituţionale pentru exercitarea iniţiativei legislative.
În această etapă, conform art.9 alin.(2) al Legii nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Proiectele de legi, propunerile legislative, precum şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ. Procedura de avizare şi obiectul avizului Consiliului Legislativ sunt prevăzute în legea sa organică şi în regulamentul său de organizare şi funcţionare. (Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ, aprobat prin Hotărârea birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr.1 din 26 februarie 1996 şi fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 43 din 28 februarie 1996, fiind apoi republicat, cu modificările şi completările ulterioare, în Monitorul Oficial nr.193 din 8 martie 2005). În activitatea de avizare a proiectelor de acte normative sau a amendamentelor, Consiliul Legislativ analizează reglementările propuse atât din punct de vedere al legalităţii soluţiilor preconizate şi al tehnicii legislative, cât şi al încadrării lor în contextul sistemului legislativ, al conexiunilor, al incidenţelor cu alte acte normative, al tuturor implicaţiilor acestora. De asemenea, examinează concordanţa normelor propuse cu reglementările Uniunii Europene, pentru a se asigura armonizarea legislaţiei României cu acestea. De asemenea, Consiliul Legislativ examinează şi avizează, în condiţiile legii, forma republicabilă a legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, care au suferit intervenţii legislative şi pentru care s-a dispus republicarea. Totodată, Consiliul Legislativ avizează, în condiţiile legii, rectificările ce se propun a fi aduse unor acte normative după publicarea acestora, în cazul descoperirii de erori materiale. Publicarea rectificărilor de acte normative în Monitorul Oficial al României, Partea I, se face numai cu avizul Consiliului Legislativ. Avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate şi are caracter consultativ, dar observaţiile şi propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă sunt avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ.
După parcurgerea acestor etape, conform art.25 din Hotărârea Guvernului nr.561/2009, Secretariatul General al Guvernului verifică îndeplinirea condiţiilor de formă ale fiecărui proiect de act normativ, inclusiv respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Dacă în urma examinării proiectelor de acte normative se constată nerespectarea cerinţelor de formă, Secretariatul General al Guvernului întocmeşte o notă cuprinzând observaţii şi propuneri, pe care o supune atenţiei iniţiatorului, împreună cu avizul Consiliului Legislativ. Pe baza acestor documente, iniţiatorul are obligaţia de a reanaliza şi, după caz, de a reface proiectul de act normativ. În situaţia în care iniţiatorul nu acceptă total sau parţial observaţiile şi propunerile formulate, acesta va întocmi o notă justificativă cuprinzând argumentele care au condus la neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor respective. (Va urma) (Expert media Florin FĂINIŞI)