Norme comparative privind abrogarea actelor normative (I)

Actele normative, ca principale instrumente de reglementare şi de reflectare a relaţiilor sociale, pe parcursul existenţei lor sunt supuse anumitor intervenţii, urmare a schimbărilor cu caracter politic, social, economic sau cultural ce apar în domeniul reglementat. Astfel, după adoptarea şi publicarea actelor normative în publicaţia oficială, se constată că acestea sunt modificate, completate, suspendate, abrogate, republicate sau rectificate, cuprind norme derogatorii sau alte acte derogă de la prevederile lor, toate aceste operaţiuni fiind cunoscute printr-o expresie specifică, ca „evenimente legislative”.

Modificarea actului normativ reprezintă o modalitate de schimbare a conţinutului normei juridice sau a unui act normativ, fiind o măsură de adaptare a conţinutului unui act normativ la noile cerinţe ale reglementării relaţiilor sociale, percepute ca atare de organul emitent al unui act juridic modificator. În categoria modificării este inclusă şi completarea, care constă în introducerea unor dispoziţii noi, cuprinzând soluţii legislative şi ipoteze suplimentare.

Unul dintre evenimentele legislative care lipseşte un act normativ de efectele sale juridice, pe o perioadă limitată de timp, îl constituie suspendarea, care se poate face printr-un act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior.

Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului legislativ prin care se declară lipsit de valabilitate, se anulează, se suprimă, se desfiinţează un act normativ parţial sau total. În cazul în care voinţa legiuitorului vizează înlocuirea unor reglementări cu altele noi este necesar să se precizeze în noul act normativ care elemente ale sistemului legislativ îşi încetează aplicarea.

În România, Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (art.58) precizează că după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea. Dar prin alin.(2) al aceluiaşi articol se permite ca în situaţii temeinic justificate, prin excepţie de la prevederile de mai sus, actele normative de importanţă şi complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea emitentă şi în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiţia ca intervenţiile propuse să intre în vigoare la aceeaşi dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ.

Evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar şi prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferente.

Art.64 din Legea nr.24/2000 statuează că prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. În fapt, abrogarea reprezintă anularea, suprimarea unei dispoziţii legale şi are ca rezultat scoaterea din vigoare, în total sau în parte, a unui act normativ printr-un alt act normativ de aceeaşi valoare juridică sau de o valoare juridică superioară. Sau, astfel cum s-a mai precizat în doctrină: „abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului legislativ de ramurile uscate ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislaţiei acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare” (Ioan Vida – Legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, ediţia a III-a revizuită şi completată, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2006, p. 136).

Principalele funcţii pe care această operaţiune de abrogare le îndeplineşte se găsesc enunţate în capitolul II intitulat „Sistematizarea şi unificarea legislaţiei”, unde la art.16 se stabileşte că în cazul existenţei unor paralelisme, acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice, iar art.17 prevede că în vederea asanării legislaţiei active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată.

Abrogarea poate fi totală sau parţială. În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act normativ, nu numai la textele rămase în vigoare. Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament. Însă, practica a mai consacrat o excepţie de la această regulă, şi anume cazul în care dispoziţiile de abrogare au fost declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională, caz în care normele abrogate produc din nou efecte (Pentru detalii asupra acestui subiect a se vedea Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu – Aspecte practice de tehnică şi evidenţă legislativă, Bucureşti, Regia Autonomă Monitorul Oficial, 2008, p. 60 – 67).

Dacă o normă de nivel inferior, cu acelaşi obiect, nu a fost abrogată expres de actul normativ de nivel superior, această obligaţie îi revine autorităţii care a emis prima actul. Trebuie precizat că abrogările parţiale sunt asimilate modificărilor de acte normative, actul normativ abrogat parţial rămânând în vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate.

Abrogarea poate fi dispusă, de regulă, printr-o dispoziţie distinctă în finalul unui act normativ care reglementează o anumită problematică, dacă aceasta afectează dispoziţii normative anterioare, conexe cu ultima reglementare. În cadrul operaţiunilor de sistematizare şi unificare a legislaţiei se pot elabora şi adopta acte normative de abrogare distincte, având ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative.

În ceea ce priveşte redactarea abrogărilor, se folosesc modelele pentru situaţia modificărilor, cu precizarea că sintagma „se modifică şi va avea următorul cuprins” va fi înlocuită cu sintagma „se abrogă”.

În vederea abrogării, dispoziţiile normative vizate trebuie determinate expres, începând cu legile şi apoi cu celelalte acte normative, prin menţionarea tuturor datelor de identificare a acestora. De aceea, trebuie evitată folosirea procedeului abrogării implicite exprimate de obicei astfel: „Se abrogă … (este precizat actul normativ care urmează să fie abrogat)…, precum şi orice alte dispoziţii contrare”.

Legea privind actele normative din Bulgaria stabileşte în art.11 – 12 că este admisibil să se abroge o lege şi să se înlocuiască o lege printr-o nouă lege care se referă la acelaşi domeniu doar în cazul în care modificările sunt numeroase şi substanţiale. Actele normative se abrogă, se modifică sau se completează printr-o dispoziţie explicită a noului act de modificare sau completare. Un act normativ pentru aplicarea unei legi devine inoperant, integral sau parţial, simultan cu abrogarea completă sau parţială a legii, în funcţie de sfera de acţiune a abrogării. Totuşi, noua lege poate prevedea ca toate sau unele dintre prevederile actului normativ privind aplicarea legii abrogate să rămână în vigoare temporar, sub condiţia ca prevederile respective să fie compatibile cu dispoziţiile noii legi.

Decretul nr.883/1974 de aplicare a Legii privind actele normative prevede că un act de abrogare sau modificare a unui act normativ trebuie să indice toate celelalte acte normative sau părţile, titlurile, capitolele, secţiunile, articolele, paragrafele, alineatele sau literele care sunt abrogate sau modificate. În cazul în care un act normativ este abrogat sau modificat vor fi luate în considerare, de asemenea, modificările aduse deja actului respectiv.

În Franţa, „Ghidul de legistică” în Capitolul III – Redactarea textelor în subcapitolul 3.4. referitor la modificări, inserţii şi trimiteri face recomandări generale privind incorporarea într-un text existent, alegerea modificărilor în funcţie de scopul urmărit, precum şi tehnici de redactare.

A devenit foarte rar ca o lege sau un decret să intervină într-un domeniu care nu este acoperit de prevederile anterioare. Majoritatea textelor normative sunt în prezent modificate, completate sau prezintă dispoziţii abrogate. Dezvoltarea domeniului codificării accentuează această tendinţă: textele noi sunt într-adevăr, de multe ori destinate a fi integrate într-un cod, chiar dacă adoptă norme complet noi, deoarece codurile sunt prin definiţie structuri care acceptă dezvoltări în conţinutul lor.

La modul general, în cazul în care urmează a fi luate măsuri legislative sau regulamentare, este necesar să se examineze în ce „suport” preexistent va fi capabil să se integreze: un cod sau, în lipsa acestuia, o lege sau un decret care abordează acelaşi subiect.

Există într-adevăr un dublu avantaj în includerea noilor reguli într-un text existent: – gruparea dispoziţiilor aplicabile într-un anumit domeniu facilitează accesul la aceste dispoziţii; – apropierea normelor vechi şi noi pot limita riscul de erori, contradicţii şi duplicări şi conduce la o mai mare coerenţă şi claritate.

Cu toate acestea, modificările prea multe şi prea frecvente ale textelor existente fac mai dificil accesul la lege şi complică activitatea practicienilor, în ciuda disponibilităţii unor versiuni consolidate şi actualizate. Ele induc în eroare şi compromit aplicarea corectă a normelor. Prin urmare, este necesar să se facă numai schimbări şi rescrieri care sunt într-adevăr utile în raport cu scopul urmărit.

În primul rând, se va evita reproducerea completă a unui text sau a unei părţi a textului dacă i se aduc doar modificări limitate: în acest caz, vor fi preferate numai modificările, inserările şi ştergerile necesare. Acest lucru conduce la un text mai puţin uşor de citit, dar mai scurt şi are avantajul de a evidenţia modificările aduse. Rescrierea generală a unui text sau a unei părţi a textului este justificată numai în cazul în care modificările şi completările sunt destul de numeroase şi substanţiale sau a căror prezentare este complexă. Cu toate acestea, Ghidul nu recomandă să se adopte o poziţie sistematică cu privire la acest subiect: alegerea între cele două tehnici de redactare trebuie făcută de la caz la caz, căci evaluarea variază în funcţie de nivelul textului examinat. Astfel, nu este justificată abrogarea şi înlocuirea completă a unei legi sau a unui decret decât dacă menţinerea acestei legi sau a unui decret ar fi artificială, având în vedere importanţa modificărilor făcute, cantitativ şi pe fond. În schimb, este adesea mai bine să se rescrie o propoziţie sau un paragraf decât să se facă mai multe modificări punctuale. (Va urma) (Expert media Florin FĂINIŞI)