Ierarhia actelor normative în unele sisteme de drept naţionale din Uniunea Europeană (I)

Actul normativ reprezintă un act juridic emis de către o autoritate publică învestită cu competenţe normative, după o anumită procedură şi care cuprinde norme juridice general-obligatorii a căror aplicare poate fi adusă la îndeplinire şi prin forţa coercitivă a statului.
Orice sistem normativ se bazează pe principiul ierarhiei normelor cuprinse în actele normative, aşa numitul sistem piramidă al normelor juridice, care are în vârful său norma supremă, superioară tuturor celorlalte norme şi în cadrul căreia se definesc condiţiile de emitere ale acestora. Este vorba de Constituţie, legea fundamentală a oricărui stat democratic, normele din cadrul acesteia având supremaţie faţă de orice alte norme.
Altfel spus, dreptul dintr-un stat se prezintă ca „un edificiu format din niveluri suprapuse de norme juridice şi subordonate unele altora: o normă nu este decât dacă este confirmată în conţinutul său de către determinaţiile înscrise în alte norme de nivel superior” (Petru Miculescu – Statul de drept, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 1998, p. 131), iar treapta cea mai înaltă, din punctul de vedere al dreptului pozitiv al unui stat este reprezentată de Constituţie (Hans Kelsen – Doctrina pură a dreptului, Bucureşti, Editura Humanitas, p.272).
O normă juridică face parte din această ierarhie doar dacă este emisă potrivit prevederilor unei norme superioare. În caz contrar, o normă care nu este emisă în temeiul uneia superioare nu poate face parte din sistemul ordinii de drept al unui stat. În mod evident, excepţia este reprezentată de normele constituţionale, care constituind vârful piramidei actelor normative, nu constituie aplicarea unor norme superioare, ci reprezintă chiar „temeiul fundamental şi garanţia esenţială a ordinii de drept; …. reperul decisiv pentru aprecierea validităţii tuturor actelor şi faptelor juridice”. (Ion Deleanu – Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul român şi în dreptul comparat, Bucureşti, Editura C.H.Beck, 2006, p.222).
Teoretic, actele normative care nu respectă dispoziţiile constituţionale pot fi considerate ca fiind nevalabile, rolul constatării încălcării prevederilor fundamentale din ordinea juridică a unui stat revenindu-i Curţii Constituţionale (respectiv Consiliului Constituţional). Această instituţie stabileşte, la cerere, în cadrul unei proceduri constituţionale, constituţionalitatea sau neconstituţionalitatea unei dispoziţii legale, deciziile sale având putere general-obligatorie.
Din această ierarhie a actelor normative rezultă faptul că este obligatorie subordonarea actului normativ cu o forţă juridică inferioară faţă de cel care are o forţă juridică superioară lui. Astfel, dispoziţiile unui act normativ nu pot contraveni celor cuprinse în acte normative care au o forţă juridică superioară. Acest principiu implică faptul că în situaţia în care apare un nou act normativ cuprinzând reglementări care sunt contrare celor prevăzute în acte normative de nivel inferior, acestea din urmă trebuie puse de acord cu dispoziţiile actului ierarhic superior, prin grija autorităţilor care au emis aceste acte. Sorin Popescu, Cătălin Ciora – Problematica actelor în executare, în „Consiliul Legislativ: Buletin de informare legislativă”, nr.4/2008, p.4.
Ierarhia actelor normative este dată de normele juridice pe care acestea le cuprind, clasificarea făcându-se în funcţie de forţa lor juridică, care este dată de conţinutul şi forma acestora. Datorită acestor elemente se ierarhizează actele normative şi se stabileşte modul de elaborare şi adoptare a actelor normative. (A se vedea Ştefan Deaconu – Metodologie juridică. Curs practic pentru studenţi, Bucureşti, Editura Hamangiu, 2006, p. 99).
În România, actul normativ se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cu principiile ordinii de drept. Potrivit art.4 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Prezentăm în continuare ierarhizarea actelor normative, începând cu cele care au cea mai mare forţă juridică, şi terminând cu actele normative aflate la baza piramidei:
1. Vârful piramidei îl constituie Constituţia sau Legea fundamentală, care poate interveni legislativ asupra tuturor celorlalte acte normative, dar asupra sa se poate interveni doar prin Constituţie şi prin Lege constituţională.
2. Legea constituţională are ca domeniu de activitate revizuirea Constituţiei, dar în limitele impuse de art. 152 din Constituţie: caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii. De asemenea, nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război. Legea constituţională poate interveni legislativ asupra tuturor celorlalte acte normative, dar asupra sa se poate interveni doar prin Constituţie şi prin Lege constituţională.
3. Legea organică, potrivit art. 73 alin.(3) din Constituţie, reglementează: a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora; d) organizarea şi desfăşurarea referendumului; e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război;
g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective; j) statutul funcţionarilor publici;
k) contenciosul administrativ; l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecă-toreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; n) organizarea generală a învăţământului; o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială; r) statutul minorităţilor naţionale din România; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice.
Legea organică poate interveni legislativ asupra: – legilor orga-nice, – legilor ordinare, – ordonanţelor de urgenţă, – ordonanţelor emise în baza unei legi de abilitare, – hotărârilor Guvernului,
– celorlalte acte normative: ordin, instrucţiune, regulament, circulară, precizare, normă, normă metodologică, normă tehnică, îndrumare metodologică, decizie, reglementări, reguli.
Asupra unei legi organice se poate interveni legislativ doar prin: – Constituţie, – lege constituţională, – lege organică, – ordonanţă de urgenţă emisă în domeniul legilor organice.
4. Legea ordinară reglementează restul domeniilor în care Parlamentul adoptă legi, cu excepţia celor prevăzute la legile organice. Legea organică poate interveni legislativ asupra:
– legilor ordinare, – ordonanţelor de urgenţă emise în domeniul legilor ordinare, – ordonanţelor emise în baza unei legi de abilitare, – hotărârilor Guvernului, – celorlalte acte: ordin, instrucţiune, regulament, circulară, precizare, normă, normă metodologică, normă tehnică, îndrumare metodologică, decizie, reglementări, reguli.
Asupra unei legi ordinare se poate interveni legislativ prin: – Constituţie, – lege constituţională, – lege organică,
– lege ordinară, – ordonanţă de urgenţă, – ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare.
5. Ordonanţa de urgenţă se poate adopta de către Guvern numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora. Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Dacă o ordonanţă de urgenţă este emisă în domeniul legilor organice, ea poate interveni legislativ asupra actelor enumerate la legea organică şi se poate interveni legislativ asupra ei prin aceleaşi acte enumerate la legea organică. Apoi, dacă o ordonanţă de urgenţă este emisă în domeniul legilor ordinare, ea poate interveni legislativ asupra actelor enumerate la legea ordinară şi se poate interveni legislativ asupra ei prin aceleaşi acte enumerate la legea ordinară.
6. Ordonanţa Guvernului este emisă în cazuri speciale (vacanţă parlamentară) în anumite domenii, stabilite de Parlament, pe baza delegării legislative în temeiul unei legi de abilitare. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe, iar dacă o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la îndeplinirea termenului de abilitare.
Ordonanţa poate interveni legislativ asupra: – legilor ordinare, – ordonanţelor de urgenţă emise în domeniul legilor ordinare, – ordonanţelor emise în baza unei legi de abilitare, – hotărârilor Guvernului, – celorlalte acte normative: ordin, instrucţiune, regulament, circulară, precizare, normă, normă metodologică, normă tehnică, îndrumare metodologică, decizie, reglementări, reguli.
Asupra unei ordonanţe se poate interveni legislativ prin:
– Constituţie, – lege constituţională, – lege organică, – lege ordinară, – ordonanţă de urgenţă, – ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare.
7. Hotărârea Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor. Hotărârea Guvernului poate interveni legislativ doar asupra: – ordonanţelor emise în baza unei legi de abilitare, – hotărâre a Guvernului.
În schimb, asupra unei hotărâri a Guvernului se poate interveni legislativ prin: – Constituţie, – lege constituţională, – lege organică, – lege ordinară, – ordonanţă de urgenţă, – ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare, – hotărâre a Guvernului.
8. Celelalte acte normative, emise de conducătorii ministe-relor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome în baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, de tipul: ordin, instrucţiune, regulament, circulară, precizare, normă, normă metodologică, normă tehnică, îndrumare metodologică, decizie, reglementări, reguli etc. nu pot interveni legislativ decât asupra lor însele, dar asupra lor se poate interveni legislativ prin toate celelalte acte normative. De asemenea, reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.
Se poate constata că treapta cea mai înaltă, din punctul de vedere al dreptului pozitiv al unui stat este reprezentată de Constituţie. De aceea, indiferent de nivelul actelor normative, de la legi până la ordinele primarului, la elaborarea lor „prima grijă o constituie asigurarea constituţionalităţii sale” (Ioan Vida – Legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, ediţia a III-a revizuită şi completată, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2006, p. 132), cerinţă care derivă din prevederile art. 1 alin. (5) din legea fundamentală, potrivit cărora „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”.
Majoritatea autorilor (Detalii în Sorin Popescu, Victoria Ţăndăreanu – Probleme actuale ale tehnicii legislative. Lucrare apărută sub egida Consiliului Legislativ, Bucureşti, Lumina Lex, 2003, p.19-20) sunt de acord că, în timp ce hotărârea reprezintă competenţa normativă originară a Guvernului, ce implică elaborarea de acte normative în vederea executării legilor, ordonanţa nu se limitează numai la aspectele legate de aplicarea legilor. Faţă de hotărâri, care pot fi elaborate doar „secundum legem”, în cazul ordonanţelor, Guvernul iese din sfera deciziei din domeniul executivului, intrând în domeniul reglementării primare.
Articolul 114 din Constituţie reglementează expres regimul delegării legislative, aspectele legate de conţinutul actelor emise şi procedura de emitere. Prevederile articolului fac distincţie între două categorii de ordonanţe: ordonanţe obişnuite, simple şi ordonanţe de urgenţă, cu procedură de emitere şi naturi diferite.
În cazul ordonanţelor obişnuite, avem de-a face cu un regim constituţional normal al ordonanţelor, care implică ideea de abilitare în domeniul legii ordinare, în domenii strict determinate şi, în al doilea caz, al ordonanţelor de urgenţă, cu un regim constituţional de excepţie.
În raportul exterior dintre legile române şi dreptul UE, primează aplicarea dreptului UE. Libertăţile fundamentale din Tratatul privind funcţionarea UE sau regulamentele UE se aplică în mod nemijlocit de către judecător. Deci regula este că nu se va aplica dreptul intern român conţinând dispoziţii contrare dreptului UE. Art. 148 alin.(2) din Constituţia României prevede: „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”, iar art.148 alin.(4) din Constituţie stipulează: „Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2)”.
În ceea ce priveşte ierarhia normelor în raport de dreptul internaţional, conform art.11 alin.(2) din Constituţia României, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, iar art.11 alin.(3) stabileşte că, in cazul în care un tratat, la care România urmează să devină parte, cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei. (Va urma)

(Expert media Florin FĂINIŞI)