Dreptul de iniţiativă legislativă la nivelul unor state ale Uniunii Europene

Iniţiativa legislativă reprezintă dreptul de a sesiza Parlamentul cu proiecte de legi, în vederea dezbaterii şi adoptării lor.
Unele constituţii folosesc pentru iniţiativa legislativă exprimarea proiect de lege – de regulă pentru actul ce provine de la Guvern – şi pe cea de propunere legislativă, pentru actul ce provine de la parlamentari ori de la cetăţeni (este cazul Constituţiei României sau al Constituţiei Franţei, art.40).
Astfel, potrivit art.74 din Constituţia României republicată, iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea.
Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte, ca primă Cameră sesizată.
Propunerile legislative sunt iniţiate de deputaţi sau senatori şi, potrivit art.75 alin.(1) din Constituţia republicată, se depun la Camera competentă să le dezbată ca primă Cameră sesizată. Deputaţii, senatorii şi cetăţenii care exercită dreptul la iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi.
Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, proiectele de legi se elaborează ca urmare a exercitării, potrivit Constituţiei, a dreptului de iniţiativă legislativă, iar proiectele celorlalte categorii de acte normative se elaborează de autorităţile competente să le iniţieze, potrivit legii. Astfel, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 319 din 14 mai 2009) au dreptul să iniţieze proiecte de documente de politici publice şi proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuţiilor şi domeniului lor de activitate, următoarele autorităţi publice: a) ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţile administrative autonome; b) organele de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află; c) prefecţii, consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Propunerile legislative, aparţinând fie cetăţenilor, fie senatorilor sau deputaţilor nu pot avea ca obiect materiile în legătură cu care există exclusivitate în exercitarea iniţiativei legislative, cum sunt: proiectul legii bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectele de lege rectificative şi a contului de execuţie bugetară, care, potrivit art.138 alin.(2) din Constituţie, sunt elaborate de Guvern.
În ceea ce priveşte procedura de elaborare şi consultare a proiectelor de acte normative, Regulamentul stabileşte că iniţiatorul elaborează o formă iniţială a proiectului de act normativ, pe care are obligaţia să o supună concomitent atât consultării publice, în condiţiile Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică (Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică a fost republicată în Monitorul Oficial nr.749 din 3 decembrie 2013), cât şi consultării preliminare interinstituţionale. Consultarea preliminară interinstituţională se realizează în urma afişării proiectului de act normativ sau a proiectului de documente de politici publice, însuşit de conducătorul acestuia, pe site-ul iniţiatorului, cu respectarea termenului de 30 de zile înainte de supunerea spre avizare prevăzut de art.7 alin.(2) din Legea nr.52/2003, precum şi prin transmiterea concomitentă, în format electronic/PDF, către Secretariatul General al Guvernului, care-l afişează de îndată, pe site-ul propriu.
Desfăşurarea întregului proces de consultare, atât cu cetăţenii şi cu asociaţiile legal constituite, cât şi consultarea preliminară interinstituţională, cade în sarcina exclusivă a iniţiatorului.
Proiectele de acte normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare sunt supuse consultării însoţite de instrumentele de prezentare şi motivare elaborate în conformitate cu structura prevăzută în anexa din Hotărârea Guvernului nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului (Hotărârea Guvernului nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 843 din 12 octombrie 2006 şi modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 219/2010 şi Hotărârea Guvernului nr. 322/2015), precum şi de documentul de politică publică aferent.
Din interpretarea art.92 şi art. 93 din Constituţie, numai Preşedintele României are dreptul de a declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate, de a lua măsuri pentru respingerea unei agresiuni armate îndreptate împotriva ţării, de a institui starea de asediu sau starea de urgenţă, toate aceste măsuri fiind luate cu aprobarea prealabilă sau, după caz, ulterioară a Parlamentului.
O situaţie specială o constituie iniţiativa de revizuire a Constituţiei, singura autoritate ce poate exercita acest drept fiind Preşedintele României, la propunerea Guvernului. De asemenea, conform art.150 alin.(1) din Constituţie, acest drept aparţine şi unui număr de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. Aceşti cetăţeni trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din acestea sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.
Proiectele de hotărâre a Guvernului care nu au impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare, sunt supuse consultării însoţite de instrumentele de prezentare şi motivare elaborate conform prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, fără să fie necesară respectarea obligatorie a structurii prevăzute în anexa din Hotărârea Guvernului nr.1361/2006.
În Belgia, iniţiativa de a adopta legi federale poate reveni unuia sau mai multor membri ai Camerei Reprezentanţilor, unuia sau mai multor membri ai Senatului sau regelui (în practică, aceasta înseamnă miniştrii sau secretarii de stat din ministere). Aceste trei entităţi reprezintă cele trei componente ale autorităţii legislative din Belgia. Legile se bazează fie pe o propunere legislativă din partea unui membru al Senatului sau al Camerei, fie pe un proiect de lege iniţiat de rege (miniştrii competenţi sunt delegaţi de către rege să iniţieze proiecte de lege). Proiectele şi propunerile au aceeaşi valoare. Instrumentele de punere în aplicare a legislaţiei federale sunt elaborate de autoritatea executivă, condusă de către rege. Atribuţiile pot fi delegate unui ministru. De aici rezultă distincţia între ordinele regale şi ordinele ministeriale.
Procesul legislativ sau de elaborare a legilor în Cehia începe cu dreptul de iniţiativă. Membrii Parlamentului, separat sau în grup, Senatul, Guvernul şi autorităţile regionale au dreptul de a propune legi noi sau modificări ale legilor existente. Guvernul este singura autoritate competentă să înainteze propuneri de lege cu privire la bugetul de stat sau la execuţia bugetară şi financiară, iar Camera Deputaţilor este singura care poate decide asupra unor astfel de legi. Cu toate acestea, Guvernul are dreptul de a-şi exprima opinia cu privire la orice propunere legislativă.
În Danemarca, ideea unui act normativ poate veni din mai multe părţi: de la cetăţeni obişnuiţi, de la grupuri de interese, de la deputaţi sau de la Guvern, dar numai deputaţii şi miniştrii pot introduce noi legi şi pot propune amendamente. Guvernul iniţiază majoritatea proiectelor de lege. Toţi deputaţii au dreptul să introducă proiecte de legi şi propuneri pentru alte decizii pe care Parlamentul trebuie să le ia în considerare. În practică, însă, majoritatea proiectelor de legi aprobate de Parlament au fost elaborate de Guvern. Întrucât Guvernul are de obicei sprijinul unei majorităţi în Parlament sau a ajuns la un acord politic sau un compromis înainte de a prezenta un proiect de lege, este sigur că va obţine majoritatea pentru proiectul de lege. În plus, Guvernul se poate baza pe ajutorul diferitelor ministere în care un număr mare de experţi sunt implicaţi în elaborarea proiectelor de lege.
În conformitate cu articolul 103 din Constituţia Estoniei, Guvernul, parlamentarii, grupurile parlamentare, comisiile parlamentare şi Preşedintele Republicii au dreptul de iniţiativă legislativă. Cu toate acestea, Preşedintele poate iniţia numai propuneri de modificare a Constituţiei. Propunerile legislative trebuie să îndeplinească normele tehnice adoptate de Consiliul Parlamentului şi normele legislative şi tehnice adoptate de Guvernul Republicii.
Constituţia din Franţa stabileşte în art.39 că iniţiativa legilor aparţine deopotrivă primului ministru şi membrilor Parlamentului. În procesul legislativ se face distincţie între proiectul de lege, în cazul căruia iniţiativa textului de lege aparţine Guvernului şi care este prezentat în cadrul Consiliului de Miniştri de către un ministru, şi propunerea de lege, în cazul căreia iniţiativa textului de lege aparţine Parlamentului (aceeaşi distincţie existând şi în România). Proiectul sau propunerea de lege este depusă la Adunarea Naţională sau la Senat.
Textul de lege este ulterior examinat de către Parlament. Se consideră adoptat atunci când a fost adoptat în aceleaşi condiţii de către cele două adunări. În caz de dezacord între cele două camere, se reuneşte o comisie paritară mixtă. Această comisie, formată din 7 deputaţi şi 7 senatori, are sarcina de a propune un text de lege comun, în special după două lecturi de către fiecare adunare. Guvernul poate totuşi declanşa procedura accelerată şi în acest caz, se poate constitui o comisie paritară mixtă după încheierea primei lecturi.
În Germania, majoritatea proiectelor de lege şi a aspectelor supuse dezbaterii sunt formulate de către Guvernul federal. Reprezentând nucleul puterii executive, acesta deţine cea mai mare experienţă în implementarea legislaţiei, precum şi informaţii directe cu privire la domeniile în care sunt necesare în practică noi dispoziţii legislative statutare. Cu toate acestea, nu numai Guvernul federal, ci şi Bundesratul şi membrii Bundestagului german au dreptul să iniţieze proiecte de lege care au ca rezultat noi acte legislative. În cazul în care Guvernul federal doreşte să modifice sau să introducă o lege, Cancelarul federal trebuie să trimită mai întâi proiectul de lege Bundesratului. De regulă, Bundesratul dispune de o perioadă de şase săptămâni pentru a prezenta observaţii pe marginea proiectului de lege. Guvernul poate, la rândul său, să răspundă observaţiilor respective printr-un contramemoriu scris. Ulterior, Cancelarul federal trimite proiectul de lege Bundestagului, împreună cu observaţiile Bundesratului. Face excepţie de la această procedură Legea privind proiectul de buget, care este înaintată în acelaşi timp Bundesratului şi Bundestagului. O procedură similară se aplică atunci când iniţiativele legislative sunt introduse de către Bundesrat. Odată ce majoritatea membrilor Bundesratului au votat în favoarea proiectului de lege, acesta este trimis mai întâi Guvernului federal, care face observaţii pe marginea sa, de obicei în decurs de 6 săptămâni şi apoi este înaintat Bundestagului. Proiectele de lege pot fi introduse de asemenea de către membrii Bundestagului, caz în care aceştia trebuie să fie susţinuţi fie de cel puţin un grup parlamentar, fie de cel puţin 5% din membrii Bundestagului. Proiectele de lege introduse prin această procedură nu trebuie supuse mai întâi aprobării Bundesratului. Din această cauză, uneori Guvernul stabileşte ca proiectele de lege urgente să fie introduse de către grupurile sale parlamentare din Bundestag.
Prerogativa iniţierii normelor juridice din Italia aparţine Guvernului, fiecărui parlamentar, grupurilor de alegători (cetăţeni), consiliilor regionale şi unor instituţii speciale.
Constituţia Lituaniei, în art.68, stabileşte că dreptul la iniţiativă legislativă în cadrul Parlamentului aparţine membrilor Parlamentului, Preşedintelui Republicii şi Guvernului. Cetăţenii ţării au, de asemenea, dreptul la iniţiativă legislativă: 50.000 de cetăţeni ai Republicii Lituania cu drept de vot pot înainta un proiect de lege spre examinare Parlamentului.
În Luxemburg, proiectele şi propunerile de lege sunt promovate, de regulă, de Marele Duce (în sensul de putere executivă), care le supune aprobării/votului Camerei Deputaţilor (art.47 din Constituţie). La rândul său, Camera are iniţiativă legislativă, aceasta fiind practica uzuală actuală în materia promovării şi adoptării legilor (statistic, acestea sunt mult mai numeroase). De remarcat că şi Consiliul de Stat are dreptul de propunere legislativă şi de reglementare. Într-adevăr, poate atrage atenţia Guvernului asupra oportunităţii unor noi legi sau reglementări ori unor modificări care urmează să fie introduse în legile şi reglementările în vigoare.
Potrivit art.167 alin.(1) din Constituţia Portugaliei, competenţa de a iniţia legi revine parlamentarilor, grupurilor parlamentare şi Guvernului şi, de asemenea, sub rezerva termenilor şi condiţiilor stabilite prin lege, grupurilor de alegători înregistraţi. Prerogativa de iniţiativă legislativă cu privire la regiunile autonome aparţine Adunării Legislative respective.
Iniţiativa legislativă în Spania revine Guvernului, Congresului (Camera Deputaţilor) şi Senatului, Adunărilor Comunităţilor Autonome, precum şi, în anumite cazuri, iniţiativei populare.
În accepţiunea sa cea mai generală, iniţiativa legislativă reprezintă dreptul de a sesiza Parlamentul cu examinarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative, drept căruia îi corespunde obligaţia corelativă a autorităţii legiuitoare de a se pronunţa asupra proiectului de lege sau asupra propunerii legislative.
Dreptul la iniţiativă legislativă este un drept tradiţional al membrilor parlamentului, consacrat în toate constituţiile statelor din Uniunea Europeană; excepţie de la această regulă face doar Olanda, unde prima Cameră (Eerste Kamer), nu are drept de iniţiativă legislativă; ea are doar dreptul de a accepta sau de a refuza legile. Acolo unde dreptul de iniţiativă legislativă este recunoscut parlamentarilor, acesta este partajat cu guvernul şi/sau cu cetăţenii ori cu alte autorităţi publice. De asemenea, ca regulă, dreptul de iniţiativă legislativă se exercită individual, existând însă şi constituţii în care acest drept se poate exercita numai colectiv. (Expert media Florin FĂINIŞI)